<교육자치 주체 형성을 위한 마을융합 학교 집중 연수 1강> 김찬동, 지방분권개헌과 주민자치권

지방분권개헌과 주민자치권

 

                                                                                                                                                                          김 찬 동 쓰고, 박현숙 발췌  

자치권은 포괄성과 자주성을 가치로 지향해야 하는 것이고, 주민주권사상에 입각하여 제도화되어야 하는 것이다. 비주민자치라고 할 현재의 상황을 타개하기 위해서는 주민자치권을 기본권으로서 헌법조항에 넣어야 하고, 집합주거단지에 대한 자치관리제도를 활성화시키고 확대 적용해야 한다. 행정통제관리제도인 읍면동을 폐지하고, 통리제도를 전면 개혁해야 한다. 대의제도만이 민주주의의 방식이라는 인식의 틀을 깨고, 총회제에 입각한 주민자치를 새롭게 설계해야 하고, 이것이 가능하기 위해서는 자치관리구역이 주민이 참여할 수 있는 규모와 단위여야 한다.

주제어: 주민자치, 분권개헌, 자치관리, 주민주권, 생활자치

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Ⅰ. 문제제기

(1961년 지방자치를 중단한 후) 1991년에 지방자치제도를 부활시키면서도 단체 자치적 요소만을 고려하여 국가적 효율성을 우선하는 제도적 선택을 하였다. 즉, 단체자치제도에서 최소한의 자치적 요소인 지방의회를 ‘선거’로 구성하는 것만으로 ‘지방자치’제도를 도입한 것이라는 착각을 가지게 한 셈이다. 진정한 풀뿌리사회에서 지방자치는 주민들이 ‘공동체자치’를 다양하게 할 수 있는 사회적 자본(social capital)이 존재하는 위에 ‘자치체 자치’를 할 수 있어야 한다. 공동체자치의 자치경험과 자치역량을 가지고 자치체자치에 참여(participation)하고 자치체 행정을 통제(comtrol)할 수 있을 때, 비로소 실질적 참여가 가능할 것이다.

 

Ⅱ. 지방자치권과 주민자치권에 관한 이론적 검토

1. 국권과 자치권 그리고 주민주권에 대한 이론적 검토

자치권(rights of local autonomy)은 지방자치단체가 그 존립목적을 달성하기 위하여 가지

는 일정한 범위의 권리 혹은 권한을 의미한다.

지방자치권의 특성으로서 공통된 것은 자주성과 포괄성을 든다. 즉 자주성은 국가의 통치권으로부터 어느 정도 독립성을 가지고 자주적으로 입법과 조직, 인사, 재정 그리고 행정 운용권을 가진다는 것이다(최창호 강형기, 2014:201). 또 포괄성이라 함은 자치단체의 관할구역 안에 있는 모든 사람과 재물 및 사항에 포괄적으로 자치권의 대상이 된다는 것이다. 특히 지

방자치권은 주민의 복리에 관한 사항에 대해서는 관할 구역안의 주민은 물론 외부인이나 그

구역에 반입된 재물과 자원에 대해서도 효력이 미친다는 것이다.

(예속성이란 특성이 있는데 현재의 흐름상 국가와 자치권은 예속이 아닌 대등성을 지녀야 하며) 한국의 2018년의 자치분권개헌논의는 국가와 지방과의 관계를 ‘연방주의에 버금가는 강력한’ 자치분권을 지향하는 것이고, 이는 국가와 지방을 대등성의 위상을 갖게 한다. 즉, 국가와 지방의 관계를 대등성에 입각한 제도설계를 새롭게 요구하는 것이 시대정신이라고 할 때, 지방자치권은 대등성을 가지도록 중앙-지방정부간 관계의 근본적인 패러다임이 변해야 하고, 현재의 헌법에서 ‘지방자치단체’라고 표현하고 있는 17조와 18조의 개념을 ‘지방정부’로 바꾸어야 할 것이다. 다음으로, 지방정부는 주권자인 주민들에 의한 민주공화정에 입각한 통제가 새롭게 설계되어야 하며, 지방자치의 장에서 주민주권을 선언하는 헌법적 조항을 가지도록 해야 할 것이다.

2. 주민 자치권과 커뮤니티 자치

주민이 자치권을 가지고 있지 않으면, 주민자치는 성립하지 않는다. 주민이 자치권(rights of local autonomy)을 가지고 있지 않으면, 지방정부를 구성할 수도 없다. 그런데 주민은 지방정부를 삶의 근린영역에서부터 보충성의 원칙에 따라서 구성할 수 있어야 한다.

시골은 동네를 중심으로 공동체의 특성을 살릴 수 있는 30-60가구 100-200명 단위의 자치, 도시는 동네가 모인 100-200가구 1000-2000명 단위의 커뮤니티를 중심으로 한 자치를 고민해야 한다.

3. 분석틀

(현재 우리나라의 지방자치의 역사는 읍면자치를 폐지하고 군자치로 전환하며) 풀뿌리사회의 공간단위인 동네와 커뮤니티 단위에서 지방자치를 할 수 없도록 지방자치의 단위를 ‘초광역 사회’에 두었기 때문에 주민자치가 불가능하게 되었다. 한국에 주민자치가 새롭게 설계되기 위해서는 먼저, 지방자치단체가 지방정부로 그 법적 위상이 바뀌어야 한다. 그리고 그 지방정부의 주권자로서 보충성의 원칙에 따라서 근린정부와 공동체자치를 할 수 있는 권한을 가지고 의사결정방법으로서 지방의회는 물론 주민총회를 통해서도 참여할 수 있어야 한다. 이것은 직접민주주의를 경험할 수 있는 규모와 단위로 자치의 구역을 세밀화하여야 하는 것을 의미한다.

 

Ⅲ. 개헌논의에 나타난 주민자치에 대한 현황과 분석

1. 헌법과 지방자치법에 나타난 주민자치에 대한 현황

(헌법을 개정해야 한다.) 현행 헌법에서는 지방권의 개념이 전혀 들어와 있지 않고, 제8장 지방자치에서도 지방자치단체의 자치에 대해서 규정하고 있는 것이지, 주민들의 주민자치에 대해서는 근거규정이 없다. 즉 현행 헌법 제17조1에서는 “지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다”고 하고 있다. 여기서 주어는 지방자치단체이어서 ‘단체자치’를 규정한 것이고, 재산은 국유재산을 의미하며, 법령의 범위 안에서이므로 주민자치’의 정체(politeia)는 없는 셈이고, 국가에 의한 단체자치적 관리시스템이 존재하며, 그 범위 내에서 주민들의 참여가 가능한 것에 불과하다. 결과적으로 한국에는 실질적인 주민자치는 없고, 관치적 주민자치, 주민 없는 주민자치에 불과하게 된 것이다.

2. 개헌논의과정에 나타나는 주민자치권에 대한 분석

(대통령제안, 국회특위자문위안, 행정안전부 로드맵 그 어느 것도) 주민주권에 입각한 지방정부를 구성할 수 있는 지방민주주의, 혹은 생활민주주의를 가능하게 하는 주민 자치권을 헌법이나 지방자치법, 자치분권로드맵에서 여전히 제대로 제도설계를 하고 있지 않은 것을 알 수 있다.

3. 주민자치위원회 및 주민자치회에 나타난 ‘비 주민자치’

한국의 주민자치관련의 제도는 주민자치의 본질이라고 할 수 있는 전관할성(공간), 주민주권(사람), 자치관리시스템(정부), 자치권능(법과 세원)의 4가지 요소를 결여한 상태로 자치의 형식만을 취한 것이었기 때문에, ‘비 주민자치’라고 할 수 밖에 없다. 주민자치위원회의 위상도 동 행정에 대한 견제기능을 가지기 어렵다. 주민자치위원을 동장이 위촉하는데, 임명권자를 피임명자가 견제하는 것은 불가능하다. 또 주민자치위원회는 주민들에 의한 대표성을 가지지 못하였기에, 주민자치를 위한 회비를 받는 것도 불가능하고, 행정에 대해서 주민의 의사를 대표하는 영향을 미치기도 어렵다. 주민자치회 또한 지방자치단체장이 위촉하며 법적 장치가 갖추어져 있지 않아 ‘주민 주권형 공동체자치관리’와는 거리가 멀다. 요컨대, 주민 총회형과 같은 주민주권에 입각한 제도가 아닌 현재의 주민자치회(협력형)만으로서는 ‘비 주민자치’라고 해야 할 것이다.

 

Ⅳ. 지방분권개헌과 주민 자치권에 입각한 지방자치제도의 실질화

1. 주민자치권의 권리로서의 헌법조항

만일 주민이 지역의 문제에 대해서 주권을 가지고 지역문제의 해결을 위한 자치체를 구성할 수 있는 권리가 있다면, 그리고 그 자치체는 조례입법권과 자치재정권, 자치조직권, 자치인사권, 자치계획권 등의 자치에 대한 기본적 권리를 포괄적으로 가지도록 해준다면, 실질적인 자치가 이루어지게 될 것이고, 자치를 경험함을 통하여 민주주의를 학습하게 될 것이다.

그리고 자치주권의 영역에 대해서는 행정이 통제하지 않고 권한을 분권하고 이관(empowerment)하여 줌으로써, 개별적인 사업이나 사무집행에 대한 사무 감사까지도 폐지하는 것이다.

2. 집합주거단지에 실질화된 자치관리제도

(현재 우리나라의 법은 아파트 단지 등에) 입주자등이 자치관리를 하고 대표자를 선거로 선출하도록 하면서도, 입주자대표회의에 아파트단지에 대한 자치관리의 권한을 부여하지 않은 것이다. 선거로 선출을 했다는 것은 민주주의의 기본원리에 적용해 보면, 대표성을 가지고 민주적 정당성을 가진 근린자치단체의 근린의회에 버금가는 것임에도 불구하고, 이 근린의회에 대해서 대표성을 부여하지 않고, 근린의회에 의하여 고용되어지는 관리사무소장에게 ‘자치관리기구의 대표’로서의 권한을 부여하고 있는 이 법률의 설계는 어떤 사고방식에서 나온 것일까?

3. 읍면동 행정관리구로서의 폐지 및 전면 개혁필요성

지방자치법 제3조 3에는 50만이상의 시에는 자치구가 아닌 구를 둘 수 있고, 군에는 읍면을 두며, 시와 구에는 동을, 읍면에는 리를 둔다고 하고 있다. 그런데 여기서 주민자치의 철학과 가치란 관점에서 보면, 자치를 가장 우선적으로 해야 할 공간은 바로 농촌지역의 리지역이고, 읍면이라는 점이다. 주민자치는 곧 마을자치에서부터 시작하는 것으로 보아야 하고, 마을자치를 할 수 있는 자치권을 법률적으로 보장해 주어야 할 것이다. 즉 다른 법령으로 마을이 제대로 마을문제를 해결하기 위해 주민들이 스스로 자치조직을 구성하고 회비를 납부하여, 마을자치의 리더십과 역량을 경험하고 함양하도록 해주어야 하는 것이다.

요컨대, 한국에서 주민자치의 재설계를 통한 지방자치와 지방민주주의의 성숙을 위해서는 현재의 읍면동사무소는 폐지하고, 여기에 근무하는 공무원을 시군구로 복귀시키는 것이 바람직하다. 단 농촌지역에서는 읍면을 지방자치단체로 승격시키고, 선거를 통해서 읍면의회를 구성하고, 통합형의 지방자치단체의 기관구성도 가능하도록 해야 한다. 여기에 더해서 리 단위나 마을단위에서는 총회형의 주민자치를 실시할 수 있도록 법제도적 장치를 설계해 주어야 할 것이다. 문제는 도시지역인데, 아파트단지의 자치관리가 공동체자치 혹은 구역관리 자치로서 활성화되도록 주민자치정책을 수립해야 할 것이고, 기존의 동사무소는 커뮤니티 센터로서 전환하여, 커뮤니티 센터의 운영은 주민들에게 공모를 통해서 혹은 선거를 통해서 선출되어지게 해주어야 한다. 물론 커뮤니티 센터의 운영은 도시정부의 예산이 투입되는 공공시설이기에 도

시정부와 커뮤니티센터의 운영자로서의 주민협의체는 대등한 입장에서 협치(governance)하는

관계가 형성되어야 할 것이다.

 

Ⅴ. 결론 및 제언

오늘날의 국정운영가치가 여전히 효율성의 논리와 가치를 편향적으로 유지할 것인가는 별개의 문제이다. 효율성보다도 민주성의 가치를 우선하지 않고서는 현재의 한국이 당면한 지역격차의 문제, 지방소멸의 문제, 제왕적 대통령제의 문제, 리바이어던(Leviathan)화 하는 중앙정부 행정 관료제의 문제, 고령화저출산의 문제, 자본주의적 대기업중심의 불공정거래관행, 자살률 1위라는 불명예와 낮은 행복지수 등의 문제를 해결하기 어려운 것이다. 무엇인가 현재의 법제도가 문제를 보다 더 심각하게 되는데, 일조를 하고 있는 것은 아닐까?

 

 

<함께 생각해 볼 문제>

① 보충성의 원칙에 따라 의사결정방법에 지방의회에 주민총회의 의사를 반영할 방법은 무엇인가?

 

 

② 아파트 단지의 커뮤니티 센터를 실질적인 주민주권의 의사결정 기구화 하는 방안은 무엇이 있을까?

 

 

③ 법 개정 이전에 주민자치위원회이 자치권을 되찾을 방안은 무엇이 있을까?

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