<경기도 혁신교육지구>

20190713혁신교육10년사-혁신교육지구(수정).hwp

미래를 만들어가는 혁신교육지구

김은정, 박현숙

‘혁신교육지구라 쓰고 마을교육공동체라 읽는다.’는 말 속에는 혁신교육지구의 진화된 모습이 고스란히 담겨있다. 지자체와 교육청이 협업으로 지역 학교의 교육 활동을 지원하기 위해 시작된 혁신교육지구는 시즌을 거듭하며 변화 발전하여 ‘교육’으로 ‘마을공동체’의 복원을 가능하게 하였다. 4차 산업혁명시대를 바라보며 ‘작은 것’과 ‘다양성의 가치’가 지속가능한 삶의 열쇠임을 깨달을 때, 마을교육공동체는 이 두 가지를 동시에 충족하는 학습생태계이다. 지방 소멸을 걱정하는 시대, 혁신교육지구의 마을교육공동체로의 진화는 온 나라의 마을이 제각각의 빛으로 반짝일 수 있는 교육생태계의 지평을 열어놓았다. 그렇기에 경기도의 6개 지자체에서 시작된 혁신교육지구가 2019년 전국의 142개의 지자체로 늘어난 힘이지 않겠는가!

 

1. 새로운 교육협력을 위한 도전

〔전국 최초, ‘혁신교육지구’ 문을 열다〕

2010년 9월 경기도교육청은 전국에서 처음으로 자치단체와 교육청이 함께 지역교육공동체를 만들어가는 ‘혁신교육지구’를 경기도 내 31개 자치단체로부터 신청을 받아 10월말 4곳의 혁신교육지구를 지정, 2010년부터 운영한다고 밝혔다.

당시 교육청이 발표한 계획에 의하면, 혁신교육지구는 경기도교육청의 혁신교육 사업과 기초 지자체의 교육특성화 사업이 융합되어 함께 추진되는 것으로 되어 있다. 구체적으로 경기도교육청이 구상하고 있는 혁신학교 및 위기학생 지원센터 등 공교육 혁신모델, 교육과정 특성화 및 다양한 방과후 학교 지원 등 미래역량의 인재 육성, 무상급식 및 초등돌봄교실 등 ‘보편적 교육복지’ 과제들이 지자체의 교육특성화 사업과 연계해 진행되는 것이었다. 그렇게 하기 위해 '혁신교육지구' 사업에 필요한 인력 및 재원은 기초자치단체에서 제시하고 양자 간 협약에 의해 투자된다. 이를 위해 경기도교육청은 기초 지자체와 함께 제도적 지원 방안과 교육협력 지원방안을 모색하기로 하였다.

도교육청의 이 같은 계획에 자치단체들은 환영하고 나섰다. 당시 채인석 화성시장은 “낙후된 서부지역 발전을 위해 혁신학교 등 명문학교와 우수 교사를 유치해 각종 혜택을 주는 등 화성을 교육특구로 만들겠다”며 교육청에 교육특구를 제안했다. 양기대 광명시장도 “소하 등 지역을 혁신학교 벨트로 만들겠다”며 교육혁신지원단을 출범시켰다.

도교육청은 9월 16일부터 31개 기초 지자체와 25개 교육지원청 관계자를 초청해 설명회를 열면서 혁신교육지구 선정 기준으로 ▲지역구성원의 추진 의지 ▲지자체 신청사업 계획의 실행 가능성 ▲혁신교육지구 범위 설정의 적합성 ▲지자체의 교육경비 확보율 ▲관련 조례 제·개정 계획 ▲지자체 특화사업의 내용 및 실현 가능성 ▲혁신교육지구 담당조직 설치 계획 ▲민간재원 유치계획 등 8가지를 제시하였다.

10월 15일 신청을 마감한 결과 경기도교육청의 혁신교육지구 사업에 16개 시군이 참여의사를 밝혔다. 이러한 신청 현황에 대해 경기도교육청 김원찬 기획관리실장은 “당초 예상보다 다소 많은 16개 기초자치단체가 신청했다”며, “그만큼 우리 경기도의 혁신교육 추진의지가 매우 강하고, 혁신교육 지구 선정을 통한 교육의 변화와 개혁에 대한 도민들의 열망이 매우 큰 것을 반영한 것이다”라고 말했다. 당시 경기도교육청에 ‘기초지자체 국과장들이 문턱이 닳도록 드나들었는데 도교육청 역사상 그런 적이 처음이었다’는 에피소드가 나올 정도로 관심이 많았고, 오산시의회 의원 일동은 ‘혁신교육지구 지정 건의문’을 도교육청에 전달하였다. 이러한 뜨거운 열기는 공교육이 단지 교육청과 학교만의 몫이 아닌 지자체와 더불어 지역구성원이 함께 변화를 꾀해야 한다는 인식의 전환과 함께 새로운 교육에 대한 간절함이 나타날 것이라 할 수 있다.

〔혁신교육지구 사업 이전의 교육협력의 모습은〕

평생 교육법에 의하면 지방 정부는 지역의 평생 교육을 책임져야 한다. 그러나 우리나라 평생교육법에서 의미하는 평생교육은 ‘학교의 정규교육과정을 제외한’ 교육을 의미하며, ‘학교의 정규교육과정’은 ‘초‧중등 교육법이 관장한다. 이 법률에 의해 한 사람이 살아가는 동안 ‘교육’이 가장 중요한 시기인 청소년 시기에 지방 정부는 ‘미래를 책임질 시민’을 ‘교육부 또는 시도교육감’에게 맡기게 된다.

다른 나라의 지방자치와 교육자치의 상황을 상세히 알 수는 없지만, 유럽이나 미국 가까운 일본의 경우도 지방 자치와 교육 자치가 분리되어 평생 교육과 공교육이 따로 이루어지지 않는다. 우리나라처럼 두 단체에서 각각 이루어지는 교육은 지원 체계로 보면 비효율적인 측면이 있으며, 특히 광역단체나 도 단위로 이루어지는 교육은 미래 사회가 추구하는 다양한 가치 추구나 지역성의 발현, 지역학습생태계 구축 등의 측면에서 변화가 시작되어야 했다. 경기도교육청이 2011년부터 시작한 혁신교육지구는 이러한 비효율성을 극복하고 새로운 변화를 만들기 위한 첫 시도라는 점에서 의미가 있다.

경기도교육청은 2011년 3월부터 ‘혁신교육지구’를 시작하면서 ‘지역주민에게 신뢰를 받을 수 있도록 공교육을 혁신하기 위해 지역사회와 새로운 협력으로 미래 가치를 창출하는 창의협동교육 시스템을 구축하고, 혁신교육 일반화를 통해 배움과 성장을 도모하며, 나눔과 배려의 행복한 학습공동체 실현’을 목표(경기도교육청)로 추진하였다. 이로써 경기지역의 지자체는 경기도교육청의 혁신교육지구 사업을 통해 지역 학교의 공교육 혁신과 함께 주민을 키우는 일에 직접 뛰어들 수 있게 되었다.

〔미래교육을 지원하는 두 가닥의 끈, 서로 다른 이유〕

경기도교육청은 학생ㆍ학부모ㆍ교사 외에 지역사회의 구성원 모두가 교육의 주체가 될 수 있는 방향으로 혁신교육의 확산을 고민하기 시작했다. 혁신학교를 통해 공교육 혁신의 모델을 만들며, 혁신교육지구를 통해서는 혁신교육의 일반화를 꾀하고, 과거 교육과는 다른 혁신적 교육체제 구축을 시도하였다. 이것은 교육 개혁에 대한 사회적 요구를 학교만이 해결의 주체가 아닌 지역사회가 함께해야 한다는 인식이 바탕에 깔린 조치였으며, 미래 교육의 해법을 지역사회와의 협육으로 인식한 결과였다.

이로써 경기도교육청은 광명, 구리, 시흥, 안양, 오산, 의정부 등의 6개 지자체와 함께 2011년부터 2015년까지 한시적으로 “지역사회 협력과 혁신교육 일반화를 위한 혁신교육지구” 사업을 시작하였다. 혁신교육지구 사업은 지역사회나 지역공공기관이 교육적 기능을 회복하여 학교를 포함한 지역사회 전체가 교육공동체로서 역할을 수행할 수 있게 협력적 관계를 구축하고 체계적인 지원을 하는 것이었다. 이것은 우리나라 교육사에서 유례를 찾아볼 수 없는 시도였다.

경기도교육청이 2010년도 혁신교육지구 사업을 기획하게 된 배경은 다양하다. 그러나 가장 큰 이유는 공교육 변화를 위해 지방자치단체와 협력하고 학부모, 시민단체와 함께 참여하는 지역혁신교육협의체를 구축하여 ‘참여 협육’을 실현하기 위한 사업이 필요하였기 때문이다. 그 동안 지자체의 교육경비 지원은 법률에 가로막혀 화장실 개축이나, 강당, 기숙사의 설립과 같은 부차적이고 간접적인 분야에 집중되었다. 따라서 교육의 질을 향상시키기 위하여 좀 더 실질적이고 실효성 있는 분야로 예산을 집중시켜야 한다는 필요가 있었다.

당시 이 사업의 기획에 참여했던 담당자들의 인터뷰와 생산된 문서들을 종합해보면, 지자체가 보유하고 있는 교육예산을 교육의 본질적인 목적에 맞게 사용하고 싶었던 의도가 정책으로 표현된 것임을 확인할 수 있다. 또한 지자체와 협력적인 교육거버넌스 속에서 ‘혁신학교 일반화’를 만들고 싶어 하였음을 알 수 있다. 경기도교육청은 학교 혁신을 통한 교육 개혁을 혁신교육지구를 통해 시범적으로 실행한 후 성공적이라 판단되면 경기도 전체로 확산하고자 하였다.

이에 반해 지자체가 적극적으로 참여하게 된 이유는 지역사회의 교육적 기능과 역할을 제고하고자 하는 목적과 더불어 정치적인 목적도 개입되어 있다고 볼 수 있다. 경기도 혁신교육이 하나의 브랜드로 자리매김하면서 학부모들로부터 많은 관심과 호응을 얻어냈고, 교육이 지역주민의 삶의 만족도와 정주의식과 긴밀히 연결되어 있기 때문에 이러한 유권자들의 요구에 부응해야 하는 정치적 필요성이 작용하였던 것이다.

〔혁신교육지구란! 〕

혁신교육지구는 경기도교육청과 경기도 내 기초지자체가 협약(MOU)을 통해 경기혁신교육 정책을 추진함으로써 모두에게 신뢰받는 공교육혁신을 이룰 수 있도록 교육감과 지자체장이 상호 협력하여 지정한 시군 또는 시군의 일부지역(구역)을 의미한다. 이를 위해 경기도교육청에서는 혁신교육지구 운영에 필요한 기본 계획을 수립하고 종합평가를 수행하며, 기초지자체에서는 행ㆍ재정적 지원과 지역여건 및 특성에 맞는 지역특화사업을 운영한다. 교육지원청에서는 창의적 교육과정 운영에 대한 컨설팅과 민주적 공동체 활성화를 위한 지원 기능을 수행하며, 지역사회에서는 지역사회 유관기관 네트워크 구축과 교육프로그램 보급 및 전문강사 지원의 기능을 수행한다. 이와 같은 혁신교육지구 사업의 궁극적인 목적은 지자체와의 협업을 통해 지역주민에게 신뢰받도록 혁신교육을 일반화하여 공교육을 혁신하고 지역교육공동체를 구성하는 것이다.

2. 혁신교육지구는 진화 중

〔추진 방향의 변화 〕

2011년에 시범사업으로 시작된 혁신교육지구사업은 시즌Ⅰ, Ⅱ로 이름 지어 경기도교육청의 주요정책이 되었고, 현재 혁신교육지구는 경기도를 넘어 국정과제로까지 되면서 전국적으로 140여 개가 넘는 지자체가 참여하고 있는 일반자치와 교육자치의 협치 사업으로 자리 잡고 있다. 이에 따라 초기에 큰 문제가 아닌 것이 협업을 방해하는 중심 갈등으로 불거지기도 하고, 초기에 추구했던 혁신교육지구 사업의 목적과 추진 방향이 시대적ㆍ사회적 요구에 따라 변화하며 확장되고 있다.

혁신교육지구는 교육협력의 좋은 거버넌스임에도 불구하고, 우리나라의 독특한 자치 상황으로 인해 확장과 함께 문제점이 등장한다. 초창기 학교만 사업 대상이었을 때는 그 문제가 크지 않았으나 10년 동안 정책이 현장에서 성장한 결과 시대의 요구와 함께 사업 대상의 범위가 확장되면서 문제도 커졌다.

일반 자치의 영역인 평생교육법의 영역과 교육 자치 영역인 공교육 영역의 분리는 미래 교육을 지원하는데 두 가닥의 끈을 쥐고 있는 것과 같은 불편함을 주고 있다. 또한 일반 자치와 교육 자치가 가진 권한의 차이도 협력적인 거버넌스를 방해하는 주요 요인으로 작동하고 있다. 일반자치의 권한은 기초지방자치단체까지 있는데 비해, 공교육의 영역은 광역시와 도까지이다. 그래서 시에서 교육 사업을 추진할 때 파트너인 지역교육청이 권한이 없는 상태로 함께 협력을 해야 한다. 권한이 없는 파트너와 사업을 추진하는 것은 어린아이를 등에 업고 에베레스트를 등정하는 것과 같은 어려움을 준다.

더구나 미래 교육으로 갈수록 공교육과 평생교육이라는 이분법을 넘어 태어나서 죽을 때까지 시민의 삶을 위한 교육을 염두에 둔 지자체로서는 유아와 청소년의 공교육 안팎의 지원과 돌봄, 방과후, 평생교육, 직업교육이 교육 주체들의 요구에 따라 체계적으로 지원하는 시스템 구축이 시급하다. 이를 해결하지 않고선 혁신교육지구의 전국적인 확대와 지역교육생태계 구축은 멀고 먼 길이 될 것이다.

처음 혁신교육지구가 운영될 때인 2010년 경기도교육청 혁신교육지구 기본 운영 계획에 제시된 추진 방향은 다음과 같다.

첫째, 새로운 교육협력 모델을 구축하기 위해 지역사회 혁신교육협의체를 설치한다.

둘째, 공교육 혁신모델을 구축하기 위해 다양한 혁신교육 활성화 사업을 추진하고, 위기학생 지원센터를 설치하여 운영한다.

셋째, 미래역량을 갖춘 인재를 육성하기 위해 교육과정 특성화 사업과 다양한 방과후 학교 지원 및 학교도서관 활성화 사업을 추진한다.

넷째, 보편적 교육복지 실현을 위해 무상급식을 실현하고, 유ㆍ초등 방과 후 에듀케어 사업을 지원하며, 초등 돌봄교실 운영을 지원하고 평생교육을 지원한다(경기도교육청, 2010)

이후 2012년 경기도교육청은 교직원ㆍ학부모ㆍ지역혁신교육협의회 대상으로 실시한 설문조사와 교육지원청과 지자체 각각의 자체평가를 바탕으로 혁신교육지구 종합평가를 실시하여 혁신교육지구 발전계획을 마련하였다. 이를 바탕으로 2013년 사업 추진 계획의 방향은 보다 구체성을 띠게 된다.

그 내용으로 새로운 교육협력 모델 개발을 위한 교육 거버넌스 구축, 다양한 연수 프로그램 운영을 통한 핵심추진역량 강화, 행ㆍ재정적 지원 및 질 관리를 통한 혁신교육지구 운영 내실화, 지역사회 특성 및 요구에 기반한 지역특성화 사업 추진, 혁신학교 클러스터와 연계한 혁신교육 일반화 등이었다.

2014년 추진계획부터는 다소 큰 폭의 변화가 나타난다. 두 단체의 협업을 넘어 지역사회를 기반으로 하는 교육공동체 구축에 무게를 두는 쪽으로 집중되었으며 이러한 변화는 지역특성화 사업이나 지역사회 교육공동체 구축 등과 같은 구체적 사업들이 추진되며 마을교육공동체 구축의 기반이 마련되기 시작했다.

〔지역교육 거버넌스 구축을 위한 실질적인 노력 〕

교육거버넌스에 대한 정의는 다양하다. Cooper(2004)는 교육거버넌스의 정의를 “교육활동이 전개되는 다양한 장면에서 누가 어떤 수단과 방법을 동원하여 무슨 과정을 거쳐 교육(기관)을 통제하는지에 관한 의사결정을 내리고 정책을 개발하는 과정”이라 하였다. 김용련 교수는 교육정책에 관한 의사결정 뿐만 아니라 교육 프로그램 및 활동을 생산해 내는 과정, 교과과정 및 교육활동을 실천해내는 과정, 이를 평가하는 과정 등 모든 교육적 장면에서 행위자 간의 협력적 관계와 참여를 바탕으로 교육거버넌스가 실현될 수 있다고 보았다.

이런 관점에서 볼 때, 혁신교육지구 사업에서 지역교육 거버넌스를 구축하기 위한 움직임은 지역교육청과 지자체, 지역주민이 참여하는 지역혁신교육협의체, 지자체의 타부서와의 연결고리를 가진 교육협력팀, 도교육청과 지자체와 단위학교를 연결하는 혁신교육지구 전담팀의 역할에서 찾아볼 수 있다.

지역혁신교육협의회는 혁신교육지구 사업의 수직적 연계의 대표적인 사례이다. 혁신교육지구로 지정될 경우 모든 지역은 지역혁신교육협의회(이하 협의회)를 의무적으로 설치하여야 하고, 협의회는 상임위원회와 운영위원회로 구성된다.

상임위원회는 혁신교육지구 중요 사안에 대한 최종 의사결정을 하는 기구로, 각계 각층의 다양한 사람으로 최소 15명 이상 인원으로 구성되는데, 의사결정에 대한 책임을 질 수 있도록 시장과 교육장이 공동상임위원장을 맡고 특정학교에 편중되지 않도록 각 분야의 대표성을 가진 사람들로 구성하도록 하였다.

운영위원회는 실무적인 심의 기구로 혁신교육지구 사업 전반적인 것을 심의하고, 상임위에 상정하며, 상임위가 위임한 사항에 대한 의결권을 가진다(경기도교육청 지역혁신교육협의회 운영지침, 2013).

상임위원회	기초지자체(시장, 담당 국ㆍ과장), 교육지원청(교육장, 담당 국ㆍ과장), 학부모대표, 교직원 대표, 기타(지역주민, 기초의회의원, 교육전문가 등)
운영위원회	기초지자체 및 교육지원청(담당과장, 팀장, 팀원), 학부모, 교직원, 기타(지역주민, 기초의회의원, 교육전문가 등)

2014년 경기도교육청이 4년차 종합평가의 일환으로 추진된 경기도혁신교육지구 발전 방안 연구(김용련, 2014)에서 시즌Ⅰ의 초기 협의회들이 일부 지역을 제외하고는 지역교육에 대한 정책, 교육과정 실행, 평가 등의 실질적인 역할을 하지 못했다고 평가했다. 초기 협의체의 주된 역할이 교육의제 개발, 사업 평가 보고, 홍보 등과 같은 실제적인 운영보다는 사업에 대한 심의와 지원에 관련된 역할로 제한되었다. 2013년 협의회 운영 방향은 지역사회 교육적 역할에 대한 책무성 강화와 지역교육공동체 구축, 사업 운영의 민주성 및 투명성 제고 등과 같이 실제적인 역할을 제시하였다. 지역혁신교육협의회가 실질적으로 제 기능을 하는 지구의 경우 상담사 또는 사서교사 지원, 위기학생 문제, 학교 시설 개방 등 지역교육의 현안을 중심으로 시장, 교육장을 비롯하여 교원, 학부모와 지역사회 주민이 원탁에 둘러앉아 긴 시간에 걸쳐 논의를 하고 함께 해결방안을 모색하기도 하였다. 하지만 대부분의 지구의 경우 형식적인 정기적인 만남, 낮은 참여율, 전문적이고 실질적인 논의 부족 등으로 보다 심도 깊은 실질적인 협의체로 발전하는 데는 한계가 있었다. 지역혁신교육협의회가 중심이 되어 지역사회 교육주체가 지역교육에 관한 정책을 공동으로 결정하고 지역의 교육과정을 실천, 평가하는 교육 장면에서 협력적 관계와 참여를 이끌어내는 것은 시즌 Ⅱ에서 해결해야 할 주요 과제이기도 하다.

도교육청과 지자체와 단위학교를 연결하는 기구로서 교육지원청 내 혁신교육지구 전담부서가 있다. 전담팀에서는 혁신교육지구 사업에 대한 기본 계획이나 연수를 계획 비롯한 기획, 학교별 계획서 검토 등 사업진행 및 운영, 지자체와 시도교육청과의 프로그램 및 예산 협의, 사업 홍보 및 평가 등의 업무와 사업 대상 학교에 대한 모니터링과 컨설팅 기능을 수행하고 있다. 하지만 혁신교육지구 사업 전담팀의 역할과 지위에 대해 여전히 모호한 상황에 놓여 있는 지구도 있었으며 일반직 주무관과 교사의 협력 관계가 원활하게 형성되지 못했다는 평가를 받은 지구도 있다. 또한 사업 초기 혁신교육지구 전담부서를 교육지원청 내 교수학습지원과에 설치한 이유는 학교교육과정과 연계되는 다양한 프로그램을 운영할 때 타 부서와 전문직과의 원활한 협조 체제를 구축하기 위함이었다. 하지만 교육지원청 관리자와 구성원의 사업 본래의 목적과 비전에 대한 이해와 공유 부족으로 전담부서가 지원청 내 고립되는 현상이 발생하기도 하였다.

마지막으로 시즌 Ⅰ에서는 오산을 비롯한 일부 지자체에서는 지역 특성에 맞는 별도의 센터를 운영하는 곳이 나타났다. 오산의 혁신교육지원센터에서는 시민 참여 학교 운영, 학부모 스터디 운영, 꿈찾기 멘토스쿨 운영, 지역사회 네트워크 운영 등 지역특성화 사업을 주도적으로 추진하였다. 센터는 학교와 지역사회의 교육기관, 마을교사, 공간, 프로그램을 연결하는 제3의 네트워크 역할을 담당하였다. 이후 이 센터들 중 한 두 곳은 지역의 특성을 바탕으로 성장 발전하여 시즌 Ⅱ에서는 혁신교육지구 전역으로 확대되었고, 시즌 Ⅲ의 교육자치를 위한 모델까지 착안할 수 있게 되었다.  

〔지구별 사업, 따로 또 같이 〕

2011년 초기 사업 세팅 시에는 사업 내용, 세부프로그램, 추진 방식이 거의 유사했으나 매년 성과에 대한 평가를 바탕으로 각 지역에 맞는 프로그램과 추진방식을 찾아나가면서 6개 지구가 제각각의 색깔을 찾아갔다.

시즌 Ⅰ의 세부 사업 내용은 공교육 혁신, 미래역량 인재 육성, 지자체 특성화 프로그램으로 구분된다.

공교육 혁신 분야로는 수업보조교사를 지원하여 배움중심수업을 정착시키고자 했으며 토의·토론식 수업을 활성화하여 수업을 교사 중심에서 학생 중심으로 방향을 전환하고자 하였다. 또한 혁신교육지구 전담직원을 고용하여 교원의 행정업무를 줄여 교사들이 수업에 전념할 수 있게 하였다. 이와 더불어 상담사, 사회복지사들을 고용하여 위기 학생들을 지원하고 돌볼 수 있게 하였으며, 독서토론지도사를 통해 독서 활동을 활발하게 할 수 있게 지원하였다.

미래역량 인재육성 분야에서는 학교별 창의지성교육과정의 다양화 및 특성화, 창의적 체험활동의 확대, 학생동아리 및 학생자치활동 강화, 교원 연수 지원 등을 들 수 있다. 이 밖에도 각각의 혁신교육지구에서는 지역의 특성을 반영한 특성화 프로그램을 운영하였다

각각의 혁신교육지구는 사업의 목표와 추진방향 등 큰 틀에서는 공통성을 갖지만 예산 규모, 지원 대상교의 범위와 선정 방식, 전담부서 구성, 각 분야별 사업비 비중 등에서는 차이가 나타난다.

우선, 시즌 Ⅰ에서는 혁신교육지구 운영에 필요한 예산은 지자체 분담율 80%인 시흥을 제외하고 5개 혁신교육지구 모두가 기초자치단체가 70%, 교육청이 30%의 비율로 분담하였다. 그러나 사업이 진행되면서 전체 예산액이 연도별로 증가하거나 감소하기도 했는데, 이러한 현상은 사업의 목적과 방향에 맞게 사업을 조정하고, 매년 평가 결과를 바탕으로 사업 방식이나 세부 프로그램을 구성하는 등의 차이에서 오는 것이었다.

지원 대상 학교의 범위와 관련하여 광명, 구리, 오산, 의정부는 지구 내 초중고 전체 학교를 대상으로 사업을 추진하고 있지만, 안양과 시흥에서는 개별 프로그램의 일부를 사업 대상 학교가 아닌 학교에 지원하였다. 혁신교육지구 사업대상 학교에서 세부 프로그램을 운영하는 방식에서도 차이가 있었다. 2011년에 혁신교육지구 사업이 시작되었을 때는 대상 학교의 희망여부에 상관없이 전담팀에서 기획한 모든 프로그램을 지원하고, 일부 프로그램에 대해서만 공모를 거쳐 지원하는 방식이었다.

그러나 2014년 이후에는 많은 프로그램이 학교의 선택에 의해 지원되는 방식으로 변했다. 구체적으로 광명에서는 10개의 주요 프로그램 중에서 교직원 역량강화 연수(교육청 운영)와 광명자기주도학습(광명시 운영)을 제외한 8개 프로그램을 학교의 선택과 공모를 거쳐 지원하였다. 구리의 경우도 11개의 주요 프로그램 중에서 혁신 리더십 연수, 학부모 연수, 구리혁신교육공동체 운영을 제외한 8개 프로그램을 공모 방식으로 지원하였다. 반면 안양과 시흥의 경우에는 대부분의 프로그램을 지정하여 운영하며, 일부 프로그램만 학교가 선택하여 운영하게 하였다. 이러한 프로그램 지원 방식의 변화는 학교가 처한 상황을 고려하고 구성원들의 자발성을 끌어내기 위한 시도라고 해석할 수 있다.

시즌 Ⅰ의 후반부로 가면서 각 지구와 학교가 처한 상황을 고려하고 구성원들의 자발성을 끌어내기 위해 다양한 지원 프로그램을 세트화하여 지원하는 브랜드 학교를 운영하였다. 광명의 ‘해오름학교’, 오산의 ‘물향기학교’, 의정부의 ‘창의지성 행복학교’가 여기에 해당한다. 또한 혁신교육지구 외 학교를 대상으로 한 안양의 ‘희망창조학교’, 시흥의 ‘창의지성 늠내학교’도 여기에 해당한다. 한편 구리의 경우에는 별도의 명칭을 사용하지는 않고 있지만, 교육과정 특성화를 지원하기 위해 창의지성교육과정과 체험활동, 학생자치문화와 평화인권적 학교문화 등의 프로그램을 필수와 선택으로 나누어 지원하였다.

〔5년간의 성과와 한계 〕

혁신교육지구에 대한 평가 또는 발전방안 마련을 위한 여러 연구에서 혁신교육지구 사업의 성과를 다음과 같이 보았다.

우선 협력적 교육 거버넌스 체제를 위한 하나의 모델을 제시했다고 보았다. 그동안 지역사회에서 공교육의 내실화를 위해 협력하는 거버넌스가 부재하였다. 학교, 교육청, 지자체, 지역사회가 서로 분절적이면서 독립적으로 역할을 수행하며 서로 논의하고 협력하지 않았다. 그러나 혁신교육지구 사업을 진행하며 분절적이었던 단체들이 공교육 지원을 위해 서로 협업하기 시작했다. 비록 초창기에는 학교, 교육청, 지자체가 혁신교육지구 사업에 대한 이해관계가 달라 비전을 공유하는 것조차 어려웠으며, 새로운 사업이었기에 매뉴얼도 없어서 학교 현장의 어려움을 겪게 하며 시행착오를 경험했다. 그러나 차츰 시간이 지나면서 교류의 정도가 커지고 이해도가 높아지며 시즌 Ⅱ의 더 큰 가능성을 열어주었다.

둘째, 학교 간 연대와 협력을 통해 지역전체 학교의 교육력을 제고할 수 있었다. 혁신교육지구 사업은 기존의 지자체나 지역사회가 시도했던 명문학교 만들기와는 본질적으로 성격이 달랐다. 혁신교육지구 사업은 혁신학교의 철학을 지역 전체의 학교로 확장하는 사업이었다. 비록 이 사업을 진행하는 과정에서 도교육청, 교육지원청, 학교로 이어지는 소통 구조 속에서 여러 장애로 말미암아 사업의 방향과 목적을 이해하지 못한 채 개별 사업이 학교교육과정에 녹아들지 못하는 경우도 있었다. 그렇지만 학교가 지역으로 확장되며 지역사회의 단체와 사람, 장소를 최대한 활용한 교육과정이 만들어지기 시작했다. 예를 들면 지역의 전체 초등학교 3학년을 대상으로 한 체험 프로그램이나 전체 학교를 대상으로 하는 찾아가는 문화예술프로그램 등 개별 학교에서 추진하기 어려운 다양한 사업들을 진행함으로써 학생들에게 질 높은 교육프로그램을 제공할 수 있었다. 이는 이후 지역교육과정으로 발전하게 되며, 그 속에 협력과 공유, 개방의 가치가 담기게 된다.

셋째, 지방교육재정 운영의 패러다임을 하드웨어 중심에서 소프트웨어로의 변화시키는 계기를 마련하였다. 좋은 시설은 학교교육의 질을 결정하는데 필요하지만 핵심은 아니다. 많은 학부모들은 다양하고 특색 있는 교육과정과 양질의 수업과 좋은 평가, 바람직한 인성교육을 통해 학생들의 즐거운 학교생활을 지원하는 학교교육을 원한다. 이런 점에서 혁신교육지구 사업이 교육과정과 연계하기 어렵다거나, 체험 위주의 프로그램 생산 예산 등의 한계가 있었지만 당시의 단위학교 교육력의 성장에 적지 않은 도움을 주었다.

넷째, 혁신교육지구에서는 공교육 혁신을 위해 혁신교육을 활성화하는 방안으로 수업혁신을 지원하고, 행정혁신을 위해서 인력을 지원하였으며, 이 외에도 다양한 지원 프로그램을 운영하였다. 특히 교사의 수업 지원을 위해 행정업무를 경감하고자 교무행정전담인력을 배치하였다. 이 프로그램은 성과를 인정받아 2012년에 경기도 전체 학교에 행정실무사가 배치되는 정책으로 이어졌다. 그 외 수업보조교사, 상담사, 독서토론지도사 등 지역마다 지구사업 전체 예산의 50% 이상을 지원인력으로 투입되었다. 다만 지역별, 학교별로 활용도는 역량에 따라 질적인 차이가 매우 컸다. 또한 채용부터 업무 배정과 관련된 매뉴얼이 초기에 제공되지 않아 현장의 혼란을 초래하였고, 업무와 역할에 대한 갈등, 한시사업으로 인한 고용의 불안정성 등의 문제가 나타났다. 이는 결과적으로 5년간의 사업 종료 시점인 2015년 말에는 비정규직 양산과 고용불안 등의 현안으로 부상하게 되었다.

〔혁신교육지구사업 일몰? 유지? 〕

2015년 8월, 혁신교육지구사업’이 존폐 기로에 섰다. 도교육청이 일몰제를 적용해 사업 종료를 검토하자 관련 지자체들이 사업 존속을 요구하면서 논란이 되었다. 8월 23일 도교육청과 지자체에 따르면 이재정 경기도교육감은 최근 6개 혁신교육지구 및 2개 교육협력지역 지자체장을 초청해 ‘혁신교육지구 이후 새로운 교육협력사업을 위한 간담회’를 가졌다. 비공개로 진행된 이 간담회에서는 협약기간 만료(2016년 2월)에 따라 혁신교육지구 사업을 마무리하고 가칭 ‘미래교육도시’ 사업을 추진하겠다는 방안을 제시했다. 혁신교육지구를 5년간 한시사업으로 추진했으나 교육청·지자체 간 매칭(대응) 형태의 재원분담이 어려운 교육재정 여건을 고려할 때 사업지구 확대가 어려운 한계가 있다는 것이다. 특히 사업비의 40% 이상이 교원업무지원 형태(인력지원사업)여서 학교문화 개선과 교사역량 강화에 도움이 되지 않으면서 비정규직 양산과 고용 불안을 유발해 현안으로 부상했다는 설명이었다. 또한 혁신교육지구사업이 일부 지역, 일부 학교에 집중돼 교육격차가 발생한다는 문제점도 거론되었다. 이를 위해 시범사업 성격의 혁신교육지구사업을 모든 지자체 대상으로 확대하는 새로운 형태의 교육협력사업이 필요하다는 것이 도교육청의 판단이었다.

이에 대해 시흥, 오산 등 혁신교육지구 지자체에서는 기존 사업에 대한 학생, 학부모들의 호응도와 만족도를 제시하면서 교육청의 지속적인 대응 투자를 요구하였다. 시흥시 한 관계자는 “애초 우수 사업을 승계하겠다고 해놓고 이제 와서 지원 인력의 무기계약 전환 문제 때문에 사업 일몰을 일방적으로 통보해 난감하다”며 “학교현장과 지자체에 혼란이 없게 적절한 대안이 제시되어야 한다”고 지적했다. 지자체장들이 예상 밖의 반응을 보이자 도교육청은 지자체, 교육청, 학부모 등이 참가하는 평가회를 거친 뒤 사업 존속 여부를 다시 논의하기로 하였다.

3. 혁신교육지구 사업 시즌Ⅱ의 문을 열다

〔경기도 전역으로, 전국으로 확대되다 〕

경기도교육청은 지난 2011년부터 2015년까지 6개 지자체와 협약을 체결하여 추진했던 혁신교육지구 사업이 만료됨에 따라 지자체, 학부모, 학교 등 다양한 의견 수렴을 통해 그동안의 혁신교육지구 사업 성과를 계승 발전하는 새로운 교육협력 사업으로 ‘혁신교육지구 시즌Ⅱ’를 계획하였다.

혁신교육지구 시즌Ⅱ 협약 기간은 2016년 3월부터 2021년 2월까지 5년간이며, 매년 부속합의를 통해 세부 사업 내용을 수립하여 진행하기로 했다. 혁신교육지구 시즌Ⅰ에 참여했던 광명, 구리, 안양, 오산, 의정부, 시흥을 포함하여 화성, 안산, 부천, 군포 등 총 10개 지자체가 혁신교육지구 시즌Ⅱ 운영을 확정하였다. 혁신교육지구 시즌Ⅱ는 ‘함께 만드는 지역특색 교육도시 모델 구축’, ‘지속 가능한 지역사회 교육인프라 구축’, ‘학교와 마을이 함께 만드는 지역교육공동체 구축’이란 과제를 가지고 지역 특성을 반영한 교육브랜드를 만들어 갈 예정이다.

이재정교육감은 MOU 체결식에서 “혁신교육은 경기교육의 새로운 희망이고 대한민국의 미래가 될 것”이라며 “혁신교육지구 시즌Ⅱ가 학교뿐만이 아닌 지역사회 모든 교육자원이 지역 중심의 새로운 모형과 새로운 패러다임을 만들어 가는 초석이 되도록 하겠다”고 말했다.

2016년 10개로 시작된 혁신교육지구 시즌Ⅱ는 지자체가 적극적으로 참여의사를 밝혀 점차 확대되어 2018년까지 16개 지자체가 참여하고 2019년 2월에는 경기도 31개 시․군 중 27개 지자체로 확대되었다.

혁신교육지구사업 시즌 Ⅱ는 시즌Ⅰ과 다른 변화가 있었다.

우선, 지구 선정 방식이 경쟁을 통한 공모 방식에서 기관 간의 협의를 통한 MOU(업무협약) 체결 방식으로 전환하였다.

둘째로, 수업보조교사, 행정실무사, 상담사, 사서 등 인력 지원 사업에 예산의 40% 이상 지원함으로써 비정규직 양산이라는 비판을 수용하여 인력사업에 대한 점차적으로 일몰 조정하였다.

셋째로, 지구별 필수사업으로 교육을 지원하기 위한 인적ㆍ물적 네트워크 구축 및 활성화를 위해 교육지원청과 기초지자체 간의 협의를 통한 교육협력센터의 설치를 협약 사항에 넣었다. 이로써 혁신교육지구 사업의 방향이 학교 교육 지원을 넘어 교육의 공공성ㆍ책무성 강화를 위한 지역교육 인프라 구축으로 방향을 전환하였다.

시즌 Ⅱ의 변화는 2016년 시행된 자유학기제, 2015 개정교육과정 시행에 따른 학교 교육활동을 지원하기 위한 교육 인프라 구축이 필요하였으며, 학교 밖 청소년 지원에 대한 필요와, 진로지원법의 시행, 학생 수 감소에 따른 학교 공동화에 대한 대비 등 교육복지를 확대하여 교육 격차를 해소해야 하는 등의 변화하는 교육환경 등이 작용하였다.

혁신교육지구 사업은 이제 서울, 인천을 비롯하여 전국으로 확대되어 2011년 대한민국 전체 학생의 0.2%의 학생에서 2018년 44.2%의 학생이 혁신교육지구 사업의 대상이 되었다.

〔신생 혁신교육지구가 풀어야 할 과제 〕

경기도는 신도시, 도농형 지역, 접경 농촌형 지역까지 다양한 지역적 차이가 있으며, 각 지역마다 풀어야 할 현안이나 이해관계가 다르고 이를 대하는 사람의 역량과 지역이 지닌 자원 또한 다르다. 따라서 혁신교육지구가 획일적인 교육협력의 모습을 띨 수 없다. 2011년 6개 혁신교육지구가 시작될 때 사업 영역과 세부프로그램이 비슷했으나 시간이 흐르면서 지역의 여건과 특성에 따라, 지자체와 교육지원청의 협업 모습에 따라, 학교 현장의 구현 양상에 따라 각자의 색깔을 드러내며 고유의 모습을 갖춰나갔다.

시즌 Ⅱ로 들어가면서 도교육청이 지역교육공동체를 만들기 위해 지역의 인프라 구축과 같은 방안을 제시하면서 각 지역은 자신들의 특성을 살리며 협상을 통해 지구 선정을 하면서 각 지구마다 다양성이 더 꽃피게 되었다. 지자체가 역점으로 생각하던 독서교육을 도시 브랜드로 특화하여 혁신교육지구 사업으로 펼친 지구가 있는가 하면, ‘미래를 대비하는 경쟁력 있는 교육’을 비전으로 진로교육을 비롯하여 교육과정 특성화 사업, 문화예술교육사업 등 학교 교육 교육과정을 재구성할 수 있는 내용으로 지구 사업을 만든 곳도 있다. 획일적인 국가교육과정이 혁신교육지구를 만나며 지역의 특성과 다양성이 반영된 결과 지역의 장점과 결을 살리는 다양한 교육과정을 만드는데 큰 역할을 한 셈이다.

경기도 6개의 지자체에서 시작해서 현재 27개로 확대된 이 사업은 이제 사업에 대한 도교육청에서 한 가지 세부 업무 매뉴얼을 제공할 수 없는 상황이 되었다. 2017년 경기도교육연구원에서 연구한 신규혁신교육지구 컨설팅 결과 분석에 의하면, 신규 지구에서는 공통적으로 사업 비전 공유 미흡, 지자체와 교육지원청의 역할 분담 모호와 교육에 대한 관점 차이로 인한 갈등, 교육협력지원센터의 위상정립 미흡에 따른 업무 혼선이 문제점으로 지적되고 있다. 2019년에는 경기도에서 4개 시군을 제외한 27개 시군에서 혁신교육지구 사업의 펼쳐지고 있지만 각자의 상황을 존중하고, 다양성을 중시한다는 명분으로 혁신교육지구의 철학이나 함께 바라보는 비전 제시 등을 등한시해서는 안 된다. 또한 지역교육이라는 이름으로 교육에 대한 책임을 지자체와 행정 조직을 넘지 못하는 지역교육청에 떠넘겨서는 안 된다. 각 지구가 내실을 기하며 경기도 전체 공교육의 혁신과 미래 교육을 바라보는 대비를 할 수 있도록 새로운 전략을 세우고 지원하는 방안을 마련해야 한다. 그렇게 해야 급팽창한 지구들이 초기 비용과 노력을 줄이며 빠른 시간 내 정착할 수 있는 지원이다.

4. 혁신교육생태계를 꿈꾸며

〔교육사의 획을 긋는 움직임 지방교육자치, 시흥 〕

지역의 공교육의 혁신을 목표로 시작한 혁신교육지구는 지역마다 다양한 스펙트럼으로 진화하며 지방교육자치라는 우리나라 교육사의 획을 긋는 시도까지 하는 곳이 나타나게 되었다.

시흥은 혁신교육지구의 효율적인 운영을 위해 ‘행복교육지원센터’를 만들어 혁신교육지구 사업을 진행하였다. 그러나 ‘행복교육지원센터’는 그 규모와 역할이 혁신교육지구에 매어 있었다. 이 과정에서 지자체와 경기도교육청, 지역교육청이 교육을 바라보는 다른 입장과 업무의 폭에서 갈등이 생겨났으며, 그것은 혁신교육지구가 태생적으로 지닌 문제점이었다.

지자체는 교육을 지역 전체 주민을 바라보고 지원을 생각하는데 반해 교육청은 학생을 대상으로 한다. 지역 교육의 측면에서 어제의 유아가 오늘의 학생이거나 청소년이 되고, 내일의 성인이 되는 시간의 흐름을 학령기로 단절하는 교육 행정의 업무 분장이 지자체의 평생교육의 흐름과 화합하기가 어렵다. 이런 문제는 혁신교육지구가 더욱더 체계를 갖추어 지역의 교육자원을 모아 플랫폼의 체계를 갖추면 갖출수록 불협화음은 더욱 커질 가능성이 있다.

또한 우리나라의 독특한 자치 상황도 혁신교육지구의 확장과 함께 문제점으로 등장한다. 일반 자치의 영역인 평생교육법의 영역과 교육 자치 영역인 공교육 영역에 대한 분리는 미래 교육을 지원하는데 두 가닥의 끈처럼 불편함을 준다. 따라서 시민의 입장에서는 공교육과 평생교육이라는 이분법을 넘어 태어나서 죽을 때까지 삶을 위한 교육을 지원받아야 한다. 유아와 청소년의 공교육 안팎의 지원, 돌봄과 방과후, 평생교육, 직업교육이 교육 주체들의 요구에 따라 체계적으로 지원받을 수 있는 시스템이 필요하다.

지금까지 혁신교육지구를 통해 협업의 물꼬를 텄다면 이젠 평생교육의 물길까지 이어 지역 전체를 적실 수 있는 시스템의 구축은 '지역화'된 교육을 뿌리내릴 수 있게 하며 미래교육의 발판이 된다. 이를 위해 시흥은 2018년부터 지역의 민관학이 모여 작업을 한 결과 ‘한국형 지방교육자치 센터(가칭) 모델’을 고안했다. 또한 그 모델이 구체적으로 실행될 수 있는 ‘마을교육자치회’를 시범 운영하고 있다. 이제 시흥은 교육을 수요자와 공급자라는 자본의 개념이 아닌 교육을 원하는 자가 스스로 교육을 만들어 사용하는 교육자치를 시도하고 있다. 이 시도가 현실화되기에는 넘어야 할 산이 있지만 그동안 교육을 위해 서로 소통하며 기본을 탄탄히 다져왔던 만큼 ‘우리의 교육은 우리 손으로’라는 진정한 교육자치를 실현하기 위한 노력이 반드시 결실을 볼 것이다.

〔시범사업이 정책으로, 정책이 제도로, 제도가 문화로 〕

어느 마을공동체 활동가는 한 인터뷰에서 “학교는 세상을 안으로 끌어들이지 못하고 차단하는 방파제 구실을 하며 사실상 모두를 고립시키고 있다”고 했다. 학생들의 배움은 학교 교사와 수업활동에 의해서만 이루어질 수도 없고 이루어져서도 안 된다. 아이들은 학교뿐만 아니라 가정과 마을에서 학부모, 지역사회 주민과 다양한 상호작용을 하며 지역의 자연, 사회, 일상적인 삶 속에서 배워야 한다. 그래야 창의성이나 자기주도성, 사회성 등 미래 역량을 키울 수 있고 시민성을 기를 수 있다. 이렇게 자란 아이들이 지역에서 시민으로 살아가는 것이 순환될 때 비로소 지역교육공동체라 말할 수 있으며, 지속가능한 미래의 삶도 기약할 수 있다. 이를 위해서 지역사회 모든 주체들이 교육에 대한 공동의 권한과 책임을 가지고 함께 아이들을 키우고, 그 과정에서 함께 성장하며, 삶의 행복을 만들 수 있어야 한다.

<!--[if !supportEmptyParas]--> <!--[endif]-->

20190713혁신교육10년사-혁신교육지구(수정).hwp

0.04MB