<지방자치 새로고침> 윤병국 저, 한티재 출판사

                                       『지방자치, 새로고침』, 윤병국 지음, 한티재

시흥행복교육지원센터 박현숙 발췌

- 앞 부분

대한민국 정치를 몇 단어로 표현한다면, ‘기득권-남성-50대 이상’으로 표현할 수 있다. 내 삶에 도움이 되는 정치가 가능한 공간은 일차적ㅇ로 지역일 수밖에 없다. 내가 구경꾼에 머무르는 것이 아니라 주체가 될 수 있는 가능성도 일차적으로 지방자치에 있다. 주권의지가 실현가능한 곳도 일차적으로 지역이고, 지방자치이다. 그래서 지방선거를 바꿔야 한다. ‘연동형 비례대표제’로 바꾸고 지방자치단체장 결선투표제도 도입해야 한다. 연동형 비례대표제로 바꾼 후 민주주의 수준이 급상승한 뉴질랜드의 교훈을 눈여겨봐야 한다. 지역정당을 법적으로 인정하고, 기득권 정당에게 유리한 기호부여제도 등 여러 정치장벽들고 없애야 한다. 만 19세로 규정된 선거 연령도 낮추고, 피선거권도 만 18세부터 보장해야 한다.

독과점 지방자치

독점 광역의회, 나눠먹기 기초의회 속에서 공천과 선거를 둘러싼 거래는 자질 미달의 후보를 공천하는 문제를 야기하기도 한다. 준비가 의원이 돼도 두려워할 일이 별로 없다. 정당의 보호막에 숨어 당론에만 충실하면 우수한 의원은 못 되어도 무난한 의원 생활은 할 수 있다. 이를 보완하기 위해서는 회의 일수 확대, 특별위원회 강화, 상임위원회 중계방송 등이 대표적인 지방의회 개혁과제라 생각한다.

지방자치단체장은 국회의원이 확보해줄 국비지원금에 목을 매고 국회의원은 지방자치단체장을 통해 자기 지역의 민원을 해결한다.

2. 대안의 자치

역사 속에서 대의민주주의가 초래한 위기들을 시민들의 직접 참여로 극복하는 경험을 축적하면서, 참여 없는 대의제도는 시민을 배반하고 만다는 값비싼 교훈을 얻고 있다.

정당은 현대 민주주의가 만든 최고의 발명품이었다.(박상훈, 2015) 그러나 이런 현상들은 역설적으로 시민들 개인을 정치로부터 더욱 분리시키는 역할도 하였다. 대부분의 시민들은 생산 활동에 많은 시간을 사용하므로 정치는 정당과 대표들에게 위임할 수밖에 없었던 것이다. 과거에는 부와 교육수준으로 참여 권리를 박탈했다면, 이제는 절대시간의 부족 때문에 정치로부터 소외당하게 된 것이다.

피선거권의 평등이 보장돼 있다고 하지만 정치에 진입하는 과정 자체가 거대한 벽과의 싸움이다. ‘출마할 기회의 평등’이란 말은 허구에 지나지 않는 공허한 말이다. 실시간으로 쌍방향 소통이 가능한 인터넷 수단이 넘치고 수많은 상업미디어가 등장한 21세기에, 18세기의 소통수단에 의지하는 대의민주주의는 효율과 정당성이 모두 결여된 낡은 방식이다.

양당제 정치체제는 다양한 민심을 제대로 반영하기 어려운 정치체제이다. 양당제는 정치를 보수적으로 만들고 기득권에 가까운 쪽이 우위를 점하게 된다. 양당제 정치는 나쁜 정치로까지 이어진다. 이에 반해 다당제 정치체제는 다양한 이념을 가진 정당들을 통해 다원화된 사회를 적절히 대표할 수 있으며, 정당 간의 경쟁을 통해 발전을 이룰 수 있다.

추첨으로 뽑는 의회. 아테네 민주주의에서 선거로 뽑는 것은 행정관 100명뿐이다. 현대 민주주의에서는 시험이든 선거든 뛰어난 엘리트에게만 맡기려 하고 추첨에 대해서는 전혀 언급하지 않고 있는 것이다. 추첨이 무작위라 하여 될대로 되라는 식은 아니며, 무작위 추출의 정확성은 정교하고 보편적으로 수용되고 있는 수학 이론으로 입증됐다고 주장하는 사람들(칼렌바크, 2011: 이 주장은 ‘녹색평론’ 154호에 실린 이브 생토메르의 ‘무작위 선출과 숙의민주주의가 정치를 되살릴 수 있을까?’라는 글에 나온다.)의 의견도 들을 만하다. 이 주장은 시민 모두가 대표가 돌 수 있는 평등한 권리를 가지게 되며, 확률이 낮다 하더라고 자신과 비슷한 사람들이 대표가 되는 모습을 목격함으로써 만족감을 가질 수 있다는 것이다. 캐나다와 네덜란드에서의 선거법 개정 시민포럼 프로젝트는 3단계 모집 방식으로 참가자를 선정했다. 무작위로 선정된 시민들에게 초청장을 보내고 그중에서 참가를 원하는 사람들을 대상으로 제비뽑기를 실시한 것이다. 주말에 10회 정도 진행됐으며, 회당 약 400유로 정도의 보상이 제공되었다.

참여 민주주의. 전문가들이라고 해서 결코 이해관계에서 자유로울 수 없으며 그들의 자문이나 지식 또한 가치중립적이지 않다는 주장이 설득력을 얻고 있다. 전국의 행정동별로 구성하는 주민자치위원회도 추첨제로 구성하지 못할 이유도 없다. 주민자치위원을 추첨으로 선발하여 실질적인 자치권을 부여한다면 근린자치의 좋은 도구가 될 것이다. 수원시는 2011년에 시민배심법정 운영 조례를 제정하여 시행하고 있다.

주민참여예산제는 브라질의 포르투알레그리 시에서 시작된 제도로서 예산편성 과정에 시민들을 참여시키는 제도이다. 참여예산제가 의무화된지 6년이 지났지만, 대체적으로 시행 초기의 열의가 식어간다는 분석이다. 참여의지가 떨어지는 것은 시민단체의 풀뿌리 조직이 활발하지 못하다는 반증도 되지만 권한의 한계에 기인한 점도 있다. 주민참여예산제를 발전시키려면 지역회의부터 적절한 권한을 부여해야 한다. 또한 권한이 편중되지 않도록 추첨를 활용할 필요가 있다.

주민자치위원회. 우리나라에서는 자치 범위를 시‧군‧구로 확대하여 평균 인구 21만 명으로 세계에서 가장 큰 규모의 기초자치단체를 만들었을 뿐 아니라 아예 읍‧면‧동의 폐지를 적극적으로 검토하고 있다. 주민자치센터는 읍면동사무소와 공간을 함께 사용하며, 노래교실, 요가교실 등 문화센터와 유사한 프로그램을 운영하고 있다. 기능과 권한이 없다 보니 주민자치위원들의 자발성이 떨어지고 읍면동의 행정공무원들이 자치위원회를 보조하면서 과정의 동정자문위원호 같은 역할로 변하기도 했다.

정부는 주민자치위원회를 주민자치회로 전환할 계획을 진행하고 있다. 2013년부터 전국 31개 읍면동에서 시범실시를 하고 있으며, ‘지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법’에 근거를 마련해 두고 있다. 즉, ‘풀뿌리자치의 활성화와 민주적 참여의식 고양을 위하여 읍면동에 해당 행정구역의 주민으로 구성되는 주민자치회’를 둘 수 있도록 정하고 있으며, 지방자치단체는 사무의 일부를 주민자치회에 위임 또는 위탁할 수 있도록 정하고도 있는 것이다. 이런 현실 속에 제주특별자치도의 주민자치위원회 구성은 특별하다. 특별법에 따라 자치 시‧군을 폐지한 이후 주민자치위원회 강화에 노력해왔는데, 특히 지역개발계획, 주민이해 조정, 환경영향평가 의견 제출, 각종 개발사업계획 관련 의견 청취 및 의견 제출, 주요사업 예산 제안 및 건의 의견 제출, 지역단위 옴부즈맨 역할, 교통안전시설 설치 의견 제출, 시민교육 계획 수립 및 추진 등 광범위한 사항에 대해 심의하고 읍면동장에게 이행을 요구할 수 있도록 조례에 명시하고 있다. 주민자치위원을 35명까지 둘 수 있게 한 것도 특징적이다. 최근에는 주민자치위원을 추첨으로 뽑도록 하는 실험까지 이어졌다. ‘제주특별자치도 주민자치제도 개선협의회’에서 제도 개선 방안을 모색했는데 추첨제가 대안으로 떠올랐다. 무능하거나 불성실한 사람이 선정될 수 있다는 우려가 있었으나 자치학교를 이수해야 지원할 수 있게 하는 것으로 보완했다. 주민자치위원회를 참여민주주의로 만들려면 적절한 기능을 부여하고 자치권한을 보장하는 것이 급선무다. 이에 병행하여 주민자치위원회 구성인원을 대폭 늘리고 공개모집‧추첨 등의 방법을 통해 민주적 참여 절차도 보장해야 한다. 추첨을 통해 100명 정도로 주민자치위원회를 구성하고, 연령별‧직능별 분과를 나누어 운영하며 별도의 상근인력을 두어 사무를 보조하는 것도 필요하다.

원탁토론. 공청회나 정책토론회는 30분이 넘는 의전과 인사 말씀이 지루하게 진행된 후에야 주제 발표가 시작된다. 지정토론자는 왜 그리 많고 그분들은 또 무슨 할 말이 그리 많은지 정해진 시간을 넘기기 일쑤다. 10분씩 세 명이라도 30분인데 시간을 넘기기 일쑤니 40-50분이 훌쩍 지나간다. 정해진 두 시간에서 10분밖에 남지 않는다. 이 시간을 남겨 두고 방청석에 있는 사람들의 질문을 받겠다고 한다. 한두 명 발언하면 정해진 시간이 넘어서 서둘러 토론회를 마쳐야 한다. 방청석에 앉은 사람들의 입은 닫아 놓고 발표자와 토론자들끼리 사이좋게 악수를 하며 끝내 버린다. 이런 단점을 극복하기 위해 원탁 토론을 제안하며, 장기간에 중요 정책을 결정하기 위해 추첨제 선발을 고려하고 조레입법을 통해 권위를 부여하는 것도 중요하며, 무엇보다도 지방자치단체장이 토론 결과를 수용하도록 하는 장치가 필요하다.

디지털 민주주의. 21세기 민주주의는 인터넷을 통해 쌍방향으로 소통하는 민주주의여야 한다. 해적당은 액체민주주의라는 개념을 도입하기도 했다. 디지털 소통도구를 통해 사안마다 자신의 결정을 위임할 대리인을 선정한다는 것이다. 아파트단지의 주민대표 선출에 디지털 투표를 인정하면서 지방자치단체는 활용하지 않는 것은 모순이다. 문제는 기술이 아니라 어떤 권위를 부여하고 어떻게 활용할 것인가에 대한 결정인 것이다.

선거제도. 선거구에서 선출하는 후보 수만큼 투표를 하고 한 명에게는 두 포까지 투표할 수도 있는 룩셈부르크의 선거제도. 유엔 사무총장을 뽑을 때도 지지하는 모든 후보에게 투표할 수 있다. 선호하는 후보가 여럿일 때 갈등하지 않고 의견을 표현할 수 있기 때문에 다수가 선호하는 사람을 뽑을 수 있고 상대를 비방하는 선거를 방지할 수 있다. 결선투표는 언제나 과반의 지지를 확보한 후보를 뽑을 수 있게 해준다. 동시에 후보 간의 장점을 살린 연대를 가능하게 한다. 호주는 소선거구제이지만 유권자가 지지하는 후보 한 명에게만 투표하는 것이 아니라 출마한 모든 후보에게 지지하는 순서대로 매기는 것이다. 다우돌투표법이나 보르다투표법 그리고 호주의 선호투표제 등은 한 선거구에서 한 명의 당선자를 뽑는 소선거구에서 유효한 방식이다. 선거는 다양한 상상이 가능한 발명품이다. 소선거구 단순다수제 선거제도로는 양당제 정치체제를 넘을 수 없다. 정당의 공천을 받은 후보가 아니면 당선되기 힘든 선거제도와 겹쳐서 출마 자체가 어렵다. 나아가 지방자치단체별로 동일한 모형의 지방자치제도를 갖는 것이 아니라 지역별로 다양한 지방자치 모델을 적용할 수 있도록 허용하는 것도 검토해야 한다. 연동형 비레대표제는 유권자의 의사를 충실하게 반영하며 모든 유권자들이 던진 표가 사표가 되지 않는 공정한 선거제도이다. 지역구를 줄여서 비레대표를 늘리면 의원수가 늘지 않아도 적용이 가능하다. 지방선거에서 먼저 비례대표제를 포함한 다양한 개혁을 도입할 방안을 찾아야 한다.

지역정당과 기초선거 정당공천 폐지. 지역정당은 전국적인 정치를 하는 정당이 아니라 지역의 정치만을 목적으로 하는 정당을 말한다. 전국 정당은 지역에 대해 구체적인 관심이 없고 지방자치에 관여할 기구도 준비되지 않았으며 오히려 전국 정치의 논리를 지역에 강요하고 선거에만 지역자원을 동원하는 등 지역을 정치적 중앙집권의 통로로 활용하고 있기 때문이다. 우리나라는 지역정당이 허용되지도 않으면서 정당에 유리한 선거제도를 채택하고 있다 보니 지방자치도 전국 정당이 모조리 장악해버렸다.

시민이 바꾸는 자치. 일본 가나가와네트워크는 로컬파티(지역정당)를 설립했다. 이 네트워크는 자신들이 배출한 의원을 ‘대리인’이라 부른다. 권력을 지향하는 정치인이 아니라 생활자들을 대리하여 역할을 맡은 사람이라는 의미다. 대리인들은 지방의회에서 지급되는 급여를 네트워크에 기부하고 별도로 활동비를 받는다. 시민의 모금과 자원봉사로 당선된 의원이라는 의미다. 생협이 배경이 되다 보니 자녀 문제나 먹거리 문제 등에는 두각을 나타내는데 지역의 다른 문제는 등한시한다는 것이다. 의원과 멤버의 활동을 공개한다. 이상하다고 생각되면 미니포럼을 개최한다. 교육제도가 정부의 방침하에 일률적으로 정해지는 현실을 개선하여, 현재의 ‘공교육’에만 세금을 투입하는 것이 아니라 더욱 유연하게 아이들과 부모들의 의사가 잘 반영되는 민간의 배움ㅌ터를 교육사업으로 인정하도록 합니다.

스페인의 신생 정당들은 2011년의 15M 운동에 기반을 두고 있다. 15M 운동은 스페인 정보의 긴축정책과 실업과 부패에 반대하며, 기성정당의 정치적 특권 타파를 주장한 시민들에 의해 일어난 저항운동이다. 포데모스.